Waarin dient deze paragraaf inzicht te geven?
De accountant controleert de jaarrekening van de gemeente en neemt daarover een oordeel op in een verklaring. Dat is een voorwaarde die wordt gesteld in het Besluit Begroting en Verantwoording (BVV). De verantwoording over de jaarrekening wordt afgelegd door het college van B&W.
In 2011 is besloten om het college een verklaring te laten geven met betrekking tot de rechtmatigheid. Die verklaring wordt vervolgens door de accountant beoordeeld.
Normenkader
Uitgangspunten van de raad
Om het belang van rechtmatigheid te onderstrepen heeft de gemeenteraad de volgende normen vastgesteld:
Goedkeuringstolerantie
Deloitte Accountants heeft opdracht een goedkeuringstolerantie van 1% op de totale lasten aan te houden bij het bepalen van het uiteindelijke oordeel. Dit gebeurt volgens de Controleverordening (art. 213 GW).
Op basis van de aangeleverde cijfers is de goedkeuringstolerantie in 2017 1% van de totale lasten. Dat is afgerond €3,8 miljoen. De tolerantie voor onzekerheden bedraagt in 2017 afgerond €11,4 miljoen.
Rapporteringstolerantie
Naast de goedkeuringstoleranties wordt de rapporteringstolerantie onderkend.
Op basis van de aangeleverde cijfers is de te verwachten rapportagetolerantie in 2017 €379.000 inclusief toevoeging aan reserves.
Goedkeuringstolerantie | Goedkeurend | Beperking | Oordeelonthouding | Afkeurend |
|---|---|---|---|---|
Fouten in de jaarrekening | <=1% | >1%-<3% | - | >=3% |
Onzekerheden in de controle | <=3% | >3%-<10% | >=10% | - |
De rechtmatigheidscontroles zijn uitgevoerd aan de hand van drie criteria:
- Voorwaardencriterium; zijn baten, lasten en balansmutaties volgens geldende wet- en regelgeving tot stand gekomen?
- Begrotingscriterium: zijn de financiële beheersmaatregelen tot stand gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s?
- Misbruik en oneigenlijk gebruik: zijn er maatregelen getroffen om te voorkomen dat derden misbruik of oneigenlijk gebruik maken van overheidsgelden?
Over het boekjaar 2017 vindt een toets plaats op het voorwaardencriterium. Daarbij wordt gekeken naar de hoogte, duur en recht van financiële beheersmaatregelen.
De raad heeft het normenkader op 30 november 2016 vastgesteld.
Collegebesluiten worden alleen betrokken bij de rechtmatigheidstoets voor zover ze een noodzakelijke uitwerking zijn van rijks- of gemeentelijke regelgeving en betrekking hebben op financiële beheersmaatregelen.
Opzet en werking
Organisatie controlefunctie
De gemeente Deventer vindt een sterke controlefunctie van groot belang. Onder deze controlefunctie valt:
- Optimaliseren van het zelf controlerend vermogen;
- Beheersing van de risico’s;
- Gedegen evaluaties van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gemeentelijk beleid (ex. Artikel 213a Gemeentewet);
- Toepassen van organisatie ontwikkel audits.
Belangrijke aspecten bij de organisatie van de controlefunctie zijn
- Opzetten van heldere kaders (doelstellingen en randvoorwaarden);
- Heldere (tussentijdse) informatievoorzieningen;
- Een goed opgezette en beschreven administratieve organisatie;
- Goed verankerde (verbijzonderde) interne controle van processen waarbij wordt vastgesteld dat:
- Er in de opzet sprake is van een goede Administratieve Organisatie/Interne Beheersing;
- De processen worden uitgevoerd volgens de beschreven opzet;
- De interne controlemaatregelen worden uitgevoerd volgens de gestelde kwaliteitseisen.
- Managementcontrol en het voeren van de gesprekken hierover;
- Risicomanagement.
Interne controles en onderzoeken
De artikelen 212 en 213a uit de Gemeentewet bepalen dat het college jaarlijks diverse interne controles en onderzoeken uitvoert om te bepalen of beleidsuitvoering door de ambtelijke organisatie binnen de gestelde kaders plaatsvindt.
Hiervoor zijn in 2017 in overleg met de accountant op een gestructureerde wijze diverse interne controles, onderzoeken, audits en kwaliteitszorgtoetsen uitgevoerd, gebruikmakend van het op 6 november 2012 door het college vastgestelde auditcharter.
De accountant maakt bij zijn interim- en jaarrekeningcontrole gebruik van deze uitkomsten. Deze zijn ook opgenomen in de voortgangsrapportages per 10 oktober 2017 en 7 februari 2018 welke zijn aangeboden aan de directie en het bestuur.
Het sociale domein
In de afgelopen periode zijn de verantwoordingen en bijbehorende controlerapportages ontvangen van de SVB, BVO Jeugdzorg IJsselland en de zorgaanbieders WMO en Beschermd wonen. De gemeentelijke accountant weegt de uitkomsten hiervan mee in zijn oordeel over de rechtmatige bestedingen in de gemeentelijke jaarrekening.
Verbijzonderde interne controles 2017
Bij het uitvoeren van verbijzonderde interne controles is in 2017 de kwaliteit getoetst op basis van checklists van de accountant. Hierin zijn vragen opgenomen over de rechtmatige aspecten van recht, hoogte en duur.
De controle werd uitgevoerd op basis van het normenkader, het voorwaardencriterium en het criterium misbruik en oneigenlijk gebruik. De bevindingen worden gedocumenteerd.
De accountant bepaalde de prioriteiten bij het uitvoeren van de (verbijzonderde) interne controles in 2017. Dit op basis van materiële financiële omvang en bevindingen in voorgaande jaren. De prioriteiten in 2017 zijn:
- Betalingen
- Inkopen
- Aanbestedingen
- Subsidieverlening
- Subsidievaststelling
- Sociaal domein (Participatie wet en Wmo)
- Personeel en salarissen DOWR (uitgevoerd door gemeente Raalte)
- SISA, IMG en OA
Bevindingen financiële rechtmatigheidscontroles
Uit het overgrote deel van de (verbijzonderde) interne controles blijkt dat de gemeente heeft gehandeld binnen de geldende kaders en richtlijnen van het voorwaardencriterium.
Onderstaand een overzicht van de belangrijkste controles met de belangrijkste financiële fouten en onzekerheden m.b.t. de aspecten recht, hoogte, duur.
Verbijzonderde Interne controles | Gecontroleerde massa in € *) | Financiële fout | Financiële fout | Financiële | Financiële |
|---|---|---|---|---|---|
Betalingen | 11.721.017 | 0 | 0,00 | 0 | 0,00 |
Inkoop | 260.267 | 0 | 0,00 | 0 | 0,00 |
Personeel en salarissen (uitgevoerd door Raalte) | n.v.t. | ||||
Aanbestedingen | 52.096.795 | 909.917 | 1,74 | 0 | 0,00 |
Subsidieverlening | 4.466.595 | 0 | 0,00 | 0 | 0,00 |
Subsidievaststelling | 7.704.278 | 0 | 0,00 | 0 | 0,00 |
Treasury | 25.000 | 0 | 0,00 | 0 | 0,00 |
Verhuuropbrengsten | 973 | 0 | 0,00 | 0 | 0,00 |
Omgevingsvergunningen | 7.547 | 0 | 0,00 | 0 | 0,00 |
Wmo HH + voorzieningen | 15.605 | 0 | 0,00 | 0 | 0,00 |
Participatiewet | 7.388 | 0 | 0,00 | 0 | 0,00 |
Verantw. SiSa, IMG en OA | 49.962.708 | 0 | 0,00 | 0 | 0,00 |
Totaal | N.v.t. | 909.917 | 1,74 | 0 | 0,00 |
In bovenstaand schema zijn alleen die financiële fouten en - onzekerheden vermeld daar waar het een materiële omvang betreft.
De totale financiële onrechtmatigheid over het dienstjaar 2016 bedroeg €1,1 miljoen. Dit was vooral te wijten aan onrechtmatige Europese aanbestedingen uit in het verleden (vóór 2012/2013) afgesloten contracten. Hieronder volgt een toelichting op de financiële fouten in 2017. De financiële onzekerheid over het dienstjaar 2016 was nihil.
Europese aanbestedingen
In het kader van de Europese aanbestedingsvoorschriften is in 2017 een totaal bedrag van €909.917 als onrechtmatig gekwalificeerd. Het gaat bij genoemd bedrag om 2 inkoopcontracten. Wij merken hierbij op dat deze geconstateerde fouten voortvloeien uit in het verleden (vóór 2012/2013) afgesloten contracten.
De gemeente komt tot dit oordeel op basis van het BAO (Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten) en het gestelde kader binnen de BBV in 2017.
De totale (gefilterde) massa over 2017 bedraagt €63.720.011 (totaal 220 posten). Over 2017 zijn 42 posten A select getoetst. Daarnaast zijn de 2 in 2016 als onrechtmatig aangemerkte posten getoetst.
De 2 onrechtmatige historische inkoopcontracten betreffen:
- PINK Roccade ad. €795.982 (excl. Btw)
Afgelopen jaar zijn de grote huidige applicaties van PINK voor de Belastingen en Financiën aanbesteed en gegund. Zodra deze geïmplementeerd zijn vervalt een groot deel van de bestaande onrechtmatigheid.
- KPN BV ad. €113.935 (excl. Btw).
Vorige jaren was de inschatting dat 50% van de omzet terug te voeren was op een al eerder aanbesteed contract voor mobiele telefonie. De rest (vaste lijnen en data) was onrechtmatig. Over 2017 is de inschatting van de budgethouder dat het aandeel rechtmatige omzet aanzienlijk is toegenomen (meer gebruik mobiel i.p.v. vast). Aandeel onrechtmatig wordt nu ingeschat op 25% van €455.742. Overigens zal binnen afzienbare tijd ook deze onrechtmatigheid vervallen omdat we gebruik gaan maken door via KING aanbestede contracten voor vaste telefonie. Dan blijft nog een zeer geringe (onderdrempelige) omzet over ten behoeve van dataontsluiting van een aantal gemalen.
Verantwoording SiSa, IMG en OA
- Op basis van de uitgevoerde controlewerkzaamheden blijkt dat op de drie aangeleverde bijlagen (SiSa, IMG en OA) het totaal financieel verantwoorde bedrag ad €54.437.099 juist en rechtmatig is.
Voor misbruik en oneigenlijk gebruik heeft de gemeente geen expliciet beleid. Het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik is verweven in gemeentelijke regelingen en de organisatiecultuur. De (verbijzonderde) interne controles en principes als functiescheiding en integriteit vormen daarvoor de randvoorwaarden.
Bij de rechtmatigheidscontrole is het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium.
Met de controle van de juiste toepassing van het begrotingscriterium toetsen we of het budgetrecht van de gemeenteraad is gerespecteerd. De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald (artikel 189, 190 en 191 van de Gemeentewet) en worden door de gemeenteraad zelf nader ingevuld en geconcretiseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting en via de verordening op het financieel beheer (ex artikel 212 van de Gemeentewet).
Begrotingsafwijkingen en -overschrijdingen vragen om autorisatie door de gemeenteraad. In de regel legt het college deze wijzigingen vooraf aan de raad voor. Het college vraagt daarmee toestemming om het betreffende beleid uit te voeren en het benodigde bedrag te besteden.
Alleen wanneer door omstandigheden een autorisatie vooraf niet mogelijk is, legt het college een begrotingswijziging achteraf aan de raad voor. Als de raad hiermee instemt, wordt de besteding alsnog geautoriseerd en is deze rechtmatig. Begrotingswijzigingen moeten volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf nog aan de gemeenteraad worden voorgelegd.
Over het algemeen worden begrotingsoverschrijdingen die passen binnen de beleidskaders van de raad niet meegenomen in het accountantsoordeel.
Onrechtmatig maar telt niet mee voor het oordeel | Onrechtmatig en telt mee voor het oordeel |
|---|---|
Overschrijding, gecompenseerd door direct gerelateerde opbrengsten | Overschrijding, niet passend binnen beleid, tegen beter weten in niet gemeld |
Overschrijding bij open einde (subsidie) regelingen | Overschrijding, passen binnen beleid, tegen beter weten in niet gemeld |
Overschrijding door activiteiten als boetes, procedures en naheffingaanslagen na het verantwoordingsjaar | Overschrijding, gecompenseerd door niet direct gerelateerde extra inkomsten waarbij de raad nog geen besluit heeft genomen over die extra inkomsten |
Overschrijding op investeringen met als gevolgen hogere kapitaallasten in jaren na investeren | Overschrijding door activiteiten als boetes, procedures en naheffingsaanslagen tijdens het verantwoordingsjaar |
Overschrijding op investeringen met als gevolg hogere kapitaallasten in het jaar van investeren |
Overschrijding lasten programma’s
Bij dit onderdeel moet per programma de rechtmatigheid van een hogere last in de rekening vergeleken met de begroting worden toegelicht.
In de programma’s Ruimtelijke ontwikkeling, Herstructurering & vastgoed, Inkomensvoorziening & arbeidsmarkt, Jeugd & onderwijs en Algemene dekkingsmiddelen speelt dit, maar deze overschrijdingen zijn wel rechtmatig.
(bedragen x €1.000)
Programmanaam | Begroting 2017 | Rekening 2017 | Verschil | |
|---|---|---|---|---|
Ruimtelijke ontwikkeling | 4.572 | 4.945 | -373 | |
Herstructurering en vastgoed | 24.195 | 38.012 | -13.817 | |
Inkomensvoorziening en arbeidsmarkt | 69.798 | 70.564 | -766 | |
Jeugd en Onderwijs | 43.283 | 43.340 | -57 | |
Algemene dekkingsmiddelen | 906 | 1.030 | -142 |
Toelichting en conclusie
Programma 5 Ruimtelijke ordening
De hogere kosten voor planologische procedures worden gedekt door hogere bijdrage derden.
Programma 6 Herstructurering en vastgoed
Doordat in 2017 de projecten Kop en Haveneiland en Gasfabrieksterrein in exploitatie zijn genomen is meer gestort in de verliesvoorziening (€6,2 miljoen). Daarnaast is vanwege de administratieve splitsing als gevolg van faciliterend grondbeleid Bedrijvenpark A1 meer gestort (€4,1 miljoen) in de verliesvoorziening. Tot slot zijn de verliesvoorzieningen voor de grondexploitaties op totaalniveau opgehoogd met circa €3,8 miljoen.
Programma 7 Inkomensvoorziening en arbeidsmarkt
De hogere lasten betreffen bijstandsuitkeringen.
Programma Jeugd en Onderwijs
De hogere lasten betreffen uitgaven Jeugd.
Programma 12 Algemene dekkingsmiddelen
De overschrijding van de lasten betreft een rentelast in verband met een te laag opgenomen bedrag voor nog te betalen rente in voorgaande jaren.
Reserves
Bij dit onderdeel moet de rechtmatigheid worden toegelicht van hogere puttingen en hogere stortingen uit/in reserves ( > €50.000) dan begroot. Indien dit voorkomt bij egaliserende reserves zijn deze gezien het doel van de reserve altijd rechtmatig.
Voor een aantal reserves zijn hogere puttingen of stortingen te melden. Dit betreft:
-mutaties in de reserve kapitaallasten welke niet zijn begroot. Dit is echter een uitvloeisel van een nieuwe BBV-richtlijn. De maatschappelijke investeringen moeten ingaande 2017 worden afgeschreven.
-het pand Nieuwe Markt 8 is afgewaardeerd. Hiervan is de raad via een raadmededeling op de hoogte gesteld.
Deze mutaties in deze reserves zijn daarom wel rechtmatig.
Investeringen/Kredieten
Bij dit onderdeel moet de rechtmatigheid worden toegelicht van hogere uitgaven (> €50.000) op investeringen/kredieten dan begroot. Dit komt niet voor in de rekening. Als gevolg van een BBV aanpassing moet met ingang van 2017 ook op maatschappelijke investeringen worden afgeschreven. Dit betekent dat in een aantal gevallen wel uitgaven en inkomsten gerealiseerd zijn, terwijl nog geen begroting is opgenomen. Deze hogere uitgaven zijn daarom wel rechtmatig.
Conclusie
De gemeente beschikt over een gedegen (verbijzonderde) interne controle. Dit geeft de accountant voldoende inzicht voor een oordeel over de rechtmatigheid.
De (verbijzonderde) interne controles richten zich op de administratieve organisatie en interne controle. De toepassing van deze essentiële beheersmaatregelen wordt daarmee gecheckt. Waar nodig leidt de evaluatie tot aanpassingen in de bedrijfsvoering. Met deze stappen is de uitvoering van de (verbijzonderde) interne controles van voldoende niveau.
Verantwoording door het college
De financiële beheersmaatregelen die in deze jaarrekening worden beschreven vallen binnen de financiële rechtmatigheidskaders van de raad en hogere overheden.
Vooruitblik
De gedane verbeteracties en aanbevelingen van de accountant ten behoeve van de interne (financiële) beheersing en de verdere doorontwikkeling van de verbijzonderde interne controle zullen voortvarend worden opgepakt door de organisatie.